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来源：弄巧反拙网编辑：花生队长时间：2025-04-05 11:32:21

[40]参见张翔：财产权的社会义务，《中国社会科学》2012年第9期，第105页。

[27]检察官的称谓同样经过了合宪性审查，宪法和法律委员会将《中华人民共和国检察官法》草案中规定的检察官是依法行使检察权的国家公职人员修改为检察官是依法行使国家检察权的检察人员，这与宪法第67条规定的检察员以及《人民检察院组织法》规定的检察员相一致。《全国人大议事规则》中的法律草案使用的是draft law。

其二，法律修正案不是以提案方式提出，而是全国人大常委会以决定方式提出。中国人民为国家独立、民族解放和民主自由进行了前仆后继的英勇奋斗。修订草案第二条将上述规定简化为：法官是依法行使审判权的国家公职人员，没有使用审判员这一称谓，删除了有关法官范围的规定。该法第三十七条第一项规定：各专门委员会审议全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会交付的议案。进入专题：宪法和法律委员会。

上文已经提到，根据《全国人民代表大会组织法》，专门委员会的职权是审议议案，那么法律委员会审议的就是法律议案，即《全国人民代表大会议事规则》规定的法律案。实践中，宪法和法律委员会开展对关于法律问题的决定的审查，如李飞主任委员总结的那样，但并未开展对全国人大常委会决议的审查。从会议召开频率、议题内容等各方面来看，国务院常务会议的地位和重要性都超过了国务院全体会议。

[15] 如1989年6月6日李鹏主持总理办公会议，听取五月份工业生产情况汇报。2008年至2013年温家宝任总理期间，国务院共召开常务会议234次，[24]李克强任总理的第一届任期内召开了189次常务会议，从某种意义上来说，国务院常务会议已经成为支持国务院工作运转的重要机制。[43] 以李克强任总理后为例，四川芦山、云南鲁甸抗震救灾、马航客机失联事件、天津港8•12火灾爆炸事故救援处置等问题，均在国务院常务会议上研究讨论。国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。

2008年至2013年温家宝任总理期间，国务院常务会议共研究讨论611个议题，涉及应对国际金融危机、保障和改善民生、深化改革开放、加强政府自身建设等方面。第二，明确和细化国务院工作中重大问题的内涵。

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考察国务院全体会议和常务会议讨论的事项，这一解释还有进一步充实的空间。[4]在这一体制下，国务院会议制度的实践表现出如下特点。在将来，有必要从功能和任务的角度对国务院常务会议和国务院全体会议的召开条件作出区分，并分别加以规定。1982年《国务院组织法》第4条规定，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定，这是对国务院和国务院组成人员行使权力的重要限制，把握该条中重大问题的范围十分关键。

这些会议大多不是讨论决定重大问题，而是对外部署全国性的工作，只有总理办公会议从碰头会逐渐演变为一种决策型会议，并一度成为与国务院全体会议和常务会议并列的一种重要会议形式。本文拟从组织法的角度透视国务院会议制度变迁历程，挖掘其中的宪法和行政组织法内涵。在会议召开次数之外，如果详细地关注各次会议的议题，则更能佐证国务院全体会议地位的虚化。[5] 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱（1949-1976）》，中央文献出版社1997年版，第418页。

第二，政务会议由总理、副总理、秘书长、政务委员组成，因政务院下属各部部长、各委员会主任并不都是政务委员，故并非都有参加政务会议的资格，因此才有召开政务院扩大会议的必要性。宪法规定的国务院的领导体制的变化，是影响不同时期这两种会议实际地位的消长的前提性、决定性因素。

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如果遇到国家重大军政司法等综合问题，非政务院所能单独解决时，政务院则需与人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署召开联席会议，联合发布有关命令和决定。从国务院常务会议的人员构成及其在国务院议事决策过程中的核心地位来看，它是总理对国务院进行领导的一种行之有效的方式，而且在总理和各国务院组成部门之间形成了一个半正式的行政层级。

[7] 参见林衍：《国务院常务会议是这样开会的》，载《新湘评论》2014年第14期。王万华，宋烁：《地方重大行政决策程序立法之规范分析——兼论中央立法与地方立法的关系》，载《行政法学研究》2016年第5期。二是国务院常务会议居于绝对核心地位。[29] 参见前引24，《人民日报》报道。（三）国务院会议制度变迁的特点通过对事实的梳理和分析可以发现，在1982年宪法框架下，国务院会议制度的变迁呈现出以下三个显著特点。现行《国务院工作规则》规定国务院全体会议讨论决定重大事项，常务会议讨论决定重要事项，这种强行将国务院全体会议置于更重要的地位的做法并无必要，也不符合实际情况。

但是，该条例适用于县级以上地方人民政府（第2条），参照适用于县级以上人民政府部门、乡级人民政府和国务院有关部门（第42条、43条），但并不规范国务院自身的决策过程和会议过程，为国务院的决策机制留下了立法上的空白。[27] 《坚持两手方针，保持旺盛斗志，夺取非典防治和经济建设双胜利》，载《人民日报》2003年5月22日第1版。

文革期间，国务院体制遭到了严重破坏，直至1982年宪法制定后，国务院会议制度才重新稳定，并逐步走上了制度化、规范化的道路，并产生了与1954年宪法时期截然不同的实践情况。[3] 与1954年宪法下的国务院会议制度相比，政务会议有以下两点值得注意：第一，政务院的领导体制是一种集体领导、集体决策的委员会制，因此政务会议具有出席人数和表决人数的要求，这种体制基本上被1954年宪法下的国务院会议制度所沿袭。

2003年之后的《国务院工作规则》取消了这一规定，国务院会议的召集权专归于总理，这一变化落实和强化了总理职权，也体现了组织法领域的依法行政原则。[9] 参见前引5，中共中央文献研究室书，第522页。

从规范行政权力行使，保障行政行为合法性的角度来加强对行政权——特别是领导权力——的有效控制，应该属于行政组织法的研究内容，其中，各级政府及其部门的领导体制、会议制度、决策方式，更应该成为关注的重点。例如讨论政府工作报告、国民经济和社会发展计划。这说明，国务院重要事务的决定权实际上集中于国务院全体会议。（二）国务院会议制度及其特点 1954年9月，第一届全国人民代表大会制定通过了《中华人民共和国宪法》（即1954年宪法），政务院改为国务院，实现了性质和地位的重要转变。

2003年温家宝任总理后取消了总理办公会议，有利于淡化决策的人治色彩，使国务院决策回归到法定的会议形式。图1 1954年宪法下的国务院领导体制如图1所示，总理和国务院其他组成人员的法律地位相同，都是只有一个投票权，而1954年宪法中总理领导国务院工作，应该解释为总理只是在处理日常工作中有决定权。

[14]长期以来，总理办公会议逐渐演变为法律规定以外的另一种决策会议，不但听取下级汇报，[15]也做出重大决策，[16]通过重要文件，[17]并一度写入了《国务院工作规则》中。在全面深化改革和全面推进依法治国的时代背景下，有必要着眼于国家治理体系现代化的总目标，修改《国务院组织法》，进一步完善国务院会议制度。

这一时期国务院的领导体制如图1所示。以1956年《国务院公报》上刊载的经国务院会议通过或批准的文件为例，经国务院全体会议通过的有46个，经国务院常务会议通过的仅有11个，而1958年《国务院公报》上刊载的国务院决议和命令则全部是在国务院全体会议上通过的。

[25]《国务院工作规则》对开会频率的规定也越来越高，显示了其在国务院工作中日趋重要的地位。（4）决定任免香港特别行政区、澳门特别行政区的行政长官，并由总理签署相应的国务院令。目前公开的《国务院工作规则》有7个版本，现行《国务院工作规则》是2018年修订的。[40] 五、国务院会议制度的完善与行政组织法的任务党的十九大报告提出完善国家机构组织法，十九届三中全会关于《深化党和国家机构改革的决定》提出加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善党和国家机构法规制度，在十三届全国人大常委会立法规划中，《国务院组织法》的修改已被列为第一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案），[41]完善《国务院组织法》不仅具有必要性，而且相当紧迫。

虽然有《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等实体法支撑，行政组织法作为一个学理概念也已经完全确立，但是，行政组织法究竟包含了哪些内容，要解决哪些问题，并不清楚。从上文的分析和近年的实践来看，在未来的《国务院组织法》修改中，可以在以下方面完善国务院会议制度。

1999年，我国把实行依法治国，建设社会主义法治国家写入宪法，随着国家（特别是国务院自身）对依法行政的强调，总理办公会议的合宪性和合法性成为不能忽视的问题，因此，取消总理办公会议、实现国务院会议形式向法定类型的回归在法理层面带有必然性。总理办公会议不定期召开，参加人员不固定，议题也具有一定的随意性，实际上是宪法和《国务院组织法》之外的一种会议制度。

国务院会议制度关系到我国最高行政机关的决策方式和最高行政权的运行机制，实现国务院会议制度的规范化、法治化，应该是推进国家治理体系现代化、实现行政决策法治化的题中应有之义。目前，从宪法和行政法角度对国务院会议制度的研究相对较少，既缺乏在规范层面上的细致阐释，也欠缺对国务院会议制度的运作现实的描述和分析。

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